美國憲法與憲政《美國憲政歷程》書評 —— 查看此書介紹
劉緒貽 2006-11-10 11:00:55
作為世界上惟一的超級大國，美國在國際上赤裸裸地實行霸權主義，令世人側目。但在國內，就其政治體制而言，人們似乎又難以不承認它是一個法治的國家。最近，我讀了任東來教授等著《美國憲政歷程：影響美國的２５個司法大案》一書，感到作為一個法治國家，美國有些地方還是值得其他致力于法治的國家借鑒的。下面談談我讀此書后的幾點主要體會。從憲法到憲政的制度保證
現在，世界上幾乎所有國家都有憲法，有些國家憲法比美國憲法更加完美，但是，其中有些國家的憲法只是一紙具文，只有憲法而無憲政和法治。美國則不僅有憲法，而且有憲政和法治。為什么有這種區別呢？所謂憲政和法治，就是在一個國家的政治體制中，憲法具有至高無上的地位，法是主體，沒有任何一種權力能凌駕于憲法之上，否則就談不上法治。商鞅相秦時，即使我們承認當時秦國曾在短時期內做到了“王子犯法與庶民同罪”，但王子上面還有個具有絕對權力的秦王，不受法的約束，所以商鞅后來免不了“車裂而死”的下場。這不能算是法治。自漢至清，雖然中國歷史上不斷出現“人治”與“法治”之爭，但因為存在一個凌駕于法之上的專制君主，根本上不會有真正的法治。民國時期，只有軍閥統治，《中華民國臨時約法》不過是一張廢紙。新中國成立后，盡管１９５４年頒布了《中華人民共和國憲法》，但如鄧小平所說：“許多重大問題往往是一兩個人注：實際是一個人說了算，別人只能奉命行事。”（《鄧小平文選，１９７５～１９８２》，人民出版社１９８３年版，第１３２頁）這當然也談不上憲政和法治。何以如此呢？任東來說：“從憲法到憲政，需要有一定的制度保證。”第８頁在我國的政治體制中，沒有一種制度保證憲法的至高無上地位，或法的主體地位。美國政治體制中則有這種制度保證。根據美國憲法，立法（國會）、行政（總統）和司法（聯邦最高法院）三權是彼此獨立、互相制衡的。而且從１８０３年起，聯邦最高法院便具有司法審查權，即對憲法擁有最終解釋權。這樣，它就有權監督立法權、財權、人權、軍權、治安權、外交權等大權在握的國會和總統，裁定包括國會在內的各級立法部門通過的法律和包括總統在內的各級行政當局的政策行為是否合乎憲法的規定，判決哪些法律或政策違憲。而這些裁定和判決，是國會和總統必須遵守也得到遵守的。所以在美國不存在凌駕于憲法之上的絕對權力，這就是美國成為法治國家的關鍵所在。比如１９５４年，美國聯邦最高法院根據形勢的發展，在布朗訴托皮卡教育委員會一案中，否定自己以往的判例，裁定在公立學校中實行種族隔離是不平等的，是違反憲法的；公立學校應實行黑白合校。這一判決，立即引起南部各州的強烈反對和抵制。艾森豪威爾總統雖然也不喜歡此一判決，但當１９５７年阿肯色州州長奧瓦爾·福布斯運用州國民警衛隊禁止地方教育委員會執行法院判決時，他不得不根據聯邦最高法院判決，為維護憲法的尊嚴，調動美國陸軍保護９名黑人學生進入白人學校。后來，白人種族主義分子破壞黑白合校的活動雖然層出不窮，但大都只是鉆法律的空子，公開、正面抵制這一判決的情形是很少的。又比如，尼克松任總統期間，曾經相當專橫地擴張總統權力，致使他任職時的總統有“帝王般總統”之稱。但是在“水門事件”中，通過一系列權法斗爭，最后他不得不屈服于聯邦最高法院判決，辭去總統職務。本書另一作者陳偉認為，這是美國法治機制運行的必然結果。他評道：“美國立憲建國之初，國會一直在聯邦政府的三個部門中占據主導地位。可是，自二十世紀三十年代經濟大危機和五十年代美蘇冷戰以來，行政部門權力急劇膨脹，總統和白宮幕僚逐漸成為聯邦政府權力中心；國會被黨派利益所分化，無力對總統形成有力制衡，致使‘國會政體’逐漸演變為‘總統憲政’。美國總統既是國家元首、又是政府首腦，并兼任美軍總司令，兼有英國女王和首相、法國總統和總理所具有的權限和職責。在外交和軍事政策領域中，甚至出現了獨斷專行的‘帝王總統’。
“尼克松執政期間，‘帝王總統’權力由外交和軍事領域日益擴展到國內政治。白宮幕僚大權獨攬，專橫跋扈，甚至發展到建立秘密警察‘管子工’的程度。最初只是‘屁事’一樁的水門竊聽案，實際上只是白宮幕僚一系列非法行為的冰山一角。這種現象引起了國會、新聞媒體和各界有識之士的不安和警覺。新聞媒體對水門案的揭露，給立法、司法部門制衡總統和白宮幕僚的權勢提供了千載良機。”（第３８０～３８１頁）于是，國會和聯邦最高法院聯合起來，運用憲法遏止了尼克松日益企圖凌駕于法之上的權力，使“帝王總統”一蹶不振。
除獨立的、具有憲法最終解釋權的聯邦最高法院以外，美國憲政發展過程中還逐漸建立起保證行政部門實行憲政、遵紀守法的兩種輔助制度，這就是國會調查權和特別檢查官制度。本來，美國憲法并未明文規定國會擁有調查權，這是從國會立法權引申出來并由慣例形成的。因為只有通過詳盡而徹底的調查和聽證以了解問題的真相，國會才能更好地行使立法權。有了調查權，便逐漸形成美國憲政體制中權力制衡的重要機制國會聽證會。這樣，國會雖非法院，但可插手涉及政府官員的案件，通過已有或特設的國會專門委員會舉行調查和聽證。“在聽證期間，國會委員會可以像法院一樣發出強制性傳票，對那些無視傳票的人，委員會可以以藐視國會的罪名將其關入監獄，或提交法院處理。在聽證會上撒謊的證人，將會因偽證罪而遭到刑事起訴。這樣，國會的調查權便成為立法部門監督行政部門的一項重要權力。”（第３５３頁）此外，“１９７８年，國會通過了《政府部門道德準則法》，建立特別檢查官制度，授權特別檢查官在不受總統控制的前提下，對行政部門官員的違法行為進行徹底調查。”（第３７８頁）
當然，在美國歷史上，也不是完全沒有出現過凌駕于憲法之上的權力的事例，比如在內戰后的重建時期，由共和黨激進派控制的國會，在１８６７～１８７７年國會重建階段（１８６５～１８６７年為總統重建階段）的所作所為，有時就是違憲的。又比如，在第二次世界大戰期間，把沒有經過法院做過是否忠于美國、是否有罪判決的１１萬余日本人包括７萬美國公民關進禁閉中心的總統命令和國會立法，也是違憲的。但是，這都是些在非常時期發生的事件，雖然在短時期內造成某種程度的憲政危機，但并未從根本上撼動美國的憲政體制，而且在和平時期得到了糾正。所以毛澤東說：斯大林嚴重破壞社會主義法制，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。（《鄧小平文選，１９７５～１９８２》，第２９３頁）
憲法的根本目的是管制政府和保護公民權利
本書作者們對美國憲法根本目的的強調，令人印象深刻。任東來說：“美國憲法的目的是規范和限制政府的權力，以保護人民免受惡政之苦。換句話說，它要防的是治者之惡，而非被治者之惡。”（第１２３頁）陳偉對憲法的這種根本目的說得更透徹：“什么是憲法？用句通俗的話來解釋，憲法就是管政府和保護公民權利的法。為什么要管政府呢？因為政府里的官兒和警察都有權，而權力使人腐敗，絕對權力絕對使人腐敗。說白了吧，因為手握大權，所以政府里的各級官員有可能全部是潛在的壞蛋和腐敗分子，是潛在的‘有組織犯罪集團’。所以，法律要管的，首先應當是政府里的官兒和警察，其次才是社會上的犯罪分子。所謂加強法治，首先應當是從制度上約束和限制政府官員的權力，是從制度上防止統治者和執法者無法無天、胡作非為。如果統治者和執法者循規蹈矩，遵紀守法，司法者秉公判案，一視同仁，那么防止被統治者造反鬧事則易如反掌。”（第２９９頁）
陳偉的這種論述是可信的。人類歷史證明，統治者和執法者干壞事、或者“好心辦壞事”的能量，的確比社會上犯罪分子大得多。納粹德國當年輕易就屠殺了６００萬猶太人；斯大林清黨屠殺和流放的人之多，到今天還難計其數；美國麥卡錫主義造成的冤假錯案多得驚人；我國“大躍進”也餓死群眾幾千萬。
陳偉還根據制憲史具體簡釋了美國憲法的根本目的。他說，美國制憲者知道，１７８９年生效的美國憲法雖然規定了很多約束政府的原則，“諸如天賦人權、限權政府、主權在民、三權分立與制衡、法治而非人治、文官控制軍隊等”，但“如果沒有對公民自由和權利的具體而有效的保障，憲法中的高調和好詞兒，全是白扯。”因此，他們在同年給憲法增加了１２條修正案，其中１０條在１７９１年得到各州批準，即《權利法案》，具體地“以公民權利限制政府權力，用保證言論、出版自由以保障小民百姓免遭司法腐敗之害的方法，逐漸確立新聞監督權和公民權，制衡和約束政府的官權，形成立法、執法、司法、新聞監督、公民權利的五權分立和制衡。”（以上諸引見第２９９～３００頁）這種精心設計的制衡、監督、限制權力的機制，后來在美國憲政的歷程中又不斷發展，比較有效地抑制了政府濫用權力的弊病。以下略加例釋。
１、為了防止警察、檢查官、法官等濫用權力，美國憲法第５條修正案規定：“任何人不得在任何刑事案件中被迫自證其罪”；第６條修正案規定：“在一切刑事訴訟中，被告有權取得律師幫助為其辯護。”但是，檢查官、法官、特別是警察濫用權力的違憲事例仍然時有發生。為了建立一種從一開始就對嫌犯的憲法權利予以有效保證的司法程序，１９６６年，聯邦最高法院對米蘭達訴亞利安那州一案判決：“實施逮捕和審訊嫌犯時，警方應及時宣讀下列提醒和告誡事項：第一，告訴嫌犯有權保持沉默；第二，告訴嫌犯，他們的供詞將會用來起訴和審判他們；第三，告訴嫌犯，在受審時有請律師在場的權利；第四，告訴嫌犯，如果雇不起律師，法庭將免費為其指派一位律師。”（第２９５頁）這些規定，后來被統稱為“米蘭達告誡”。
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